Gelombang penolakan mengalir deras terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti UU (Perppu) Nomor 4 Tahun 2009 tentang Perubahan atas UU Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (Perpu KPK), yang dikeluarkan oleh Presiden Yudhoyono.

Lahirnya Perppu KPK dianggap sebagai bentuk intervensi Presiden (pemimpin tertinggi eksekutif), terhadap institusi KPK sebagai sebuah independent agencies, yang dikhawatirkan akan menganggu independensi dan imparsialitas KPK. Lebih jauh, langkah Presiden ini, dikhawatirkan akan mengganggu proses demokratisasi dan penguatan sistem checks and balances yang sudah dibangun sepuluh tahun belakangan. Mungkinkah Perpu akan menjadi instrumen otoritarianisme baru bagi pemerintah berkuasa?

Konstitusi Memberi Peluang
Konstitusi mengatur, bilamana terjadi kondisi darurat, sementara belum diadakan peraturan yang memberikan pengaturan atas kondisi tersebut, UUD 1945 memberikan wewenang kepada Presiden untuk mengeluarkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang (Perppu). Artinya, secara formil aturan ini bentuknya ialah peraturan pemerintah (PP), namun secara materiil, memiliki kekuatan seperti halnya undang-undang, atau undang-undang dalam arti materil (wet in materiele zin).

Hal ini sebagaimana diatur pada Pasal 22 UUD 1945, yang menyebutkan: (1) Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang; (2) Peraturan pemerintah itu harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut; (3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka peraturan pemerintah itu harus dicabut.

Selanjutnya untuk memahami kehendak Pasal 22, kita dapat lihat penjelasan pasal tersebut. Kendati pascaamendemen UUD 1945, penjelasan UUD 1945 dianggap tidak lagi berlaku mengikat. Akan tetapi karena ketentuan Pasal 22 adalah ketentuan UUD 1945 praamandemen, untuk menafsirkannya kita dapat melihat penjelasannya.

Penjelasan Pasal 22 menyebutkan, pasal ini mengenai noodverordeningsrecht Presiden. Aturan sebagai ini memang perlu diadakan agar supaya keselamatan negara dapat dijamin oleh pemerintah dalam keadaan yang genting, yang memaksa pemerintah untuk bertindak lekas dan tepat. Meskipun demikian, pemerintah tidak akan terlepas dari pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh karena itu, peraturan pemerintah dalam pasal ini, yang kekuatannya sama dengan undang-undang harus disahkan pula oleh Dewan Perwakilan Rakyat.

Dari penjelasan tersebut dapat diketahui, Perppu lahir dengan maksud untuk menjawab permasalahan bilamana terjadi kekosongan hukum dalam sebuah keadaan genting, yang dikhawatirkan akan mengganggu jalannya pemerintahan.

Artinya, untuk mengeluarkan sebuah Perppu, unsur pertama dan utama yang harus dipenuhi ialah unsur kegentingan yang memaksa. Sehingga sesuai dengan ketentuan Pasal 5 ayat (2) UUD 1945, jika biasanya presiden mengeluarkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya, maka dalam kondisi kegentingan yang memaksa, peraturan pemerintah dapat difungsikan sebagai undang-undang atau menggantikan (substitusi) fungsi undang-undang.

Menurut Soehino (1996: 21), Perppu dapat dikeluarkan karena suatu keadaan bahaya atau karena alasan-alasan yang mendesak, sementara proses legislasi di DPR tidak dapat dilaksanakan, sehingga atas dasar keyakinan presiden dapat mengeluarkan peraturan yang materinya setingkat dengan undang-undang.

Kegentingan Memaksa
Menurut Jimly Ashiddiqie (2006: 81-83), kondisi kegentingan yang memaksa, bisa dimaknai sebagai suatu keadaan darurat (emergency), atau umum dikenal dengan kondisi emergency legislation. Namun demikian, kondisi kegentingan yang memaksa berbeda dengan terminologi dari keadaan bahaya. Keadaan bahaya hanyalah salah satu faktor saja bagi timbulnya suatu kegentingan yang memaksa. Selain ancaman yang dapat menimbulkan keadaan bahaya, tuntutan dari internal negara yang tak dapat dielakkan dapat pula ditafsirkan sebagai suatu keadaan genting yang memaksa.

Mengenai siapa yang berhak menentukan suatu kegentingan yang memaksa, adalah merupakan penilaian yang subjektif dari presiden, sesuai dengan tuntutan mendesak dari dalam pemerintahannya untuk bertindak secara cepat dan tepat. Sedangkan penilaian objektif akan diberikan DPR ketika Perppu telah diajukan sebagai rancangan undang-undang kepada DPR, untuk kemudian ditolak atau ditetapkan menjadi undang-undang. Penafsiran ini telah mendapat legitimasi konstitusional dari Mahkamah Konstitusi, pada pengujian UU Nomor 19 Tahun 2004 tentang Penetapan Perppu Nomor 1 Tahun 2004 menjadi Undang-Undang.

Sementara Vernon Bogdanor (1995) mengungkapkan, kondisi kegentingan yang memaksa atau keadaan darurat dapat dibedakan menjadi state of war atau state of defence; state of tension; dan innere not stand. Menurutnya, Presiden sebagai pemegang kepala pemerintahan tertinggi dapat melakukan penilaian secara subjektif atas suatu kondisi yang sifatnya innere notstand (darurat internal). Sehingga Presiden diberi wewenang untuk mengeluarkan kebijakan untuk mengatasi keadaan tersebut. Dengan catatan sebatas untuk kepentingan internal pemerintahan yang memerlukan payung hukum (basis legitimasi yuridis formal) setingkat undang-undang, sementara proses pembentukan undang-undang tersebut tidak mungkin dilakukan dalam waktu cepat.

Jadi, pengertian kegentingan yang memaksa dapat dimaknai dari segi mendesaknya substansi dan mendesak dari segi waktunya. Bila kedua unsur tersebut telah terpenuhi, maka tidak ada halangan bagi presiden untuk mengeluarkan Perppu.

Menilai Konstitusionalitas Perppu
Dari ketentuan Pasal 22 UUD 1945 dapat dipahami, penilaian objektif terhadap Perppu akan diberikan DPR, ketika Perppu diajukan sebagai rancangan undang-undang kepada DPR, untuk kemudian ditolak atau ditetapkan menjadi undang-undang. Secara rinci, keharusan uji objektifitas Perppu diatur dalam Pasal 25 UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

Pada ayat (1) disebutkan, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang harus diajukan ke Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut. Selanjutnya dalam penjelasanya dikatakan, Yang dimaksud dengan "persidangan yang berikut" adalah masa persidangan Dewan Perwakilan Rakyat yang hanya diantarai satu masa reses.

Selain mekanisme di DPR, sesungguhnya uji objektifitas konstitusionalitas Perppu dapat dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi. Meskipun UU MK hanya memberikan kewenangan pengujian undang-undang terhadap UUD pada MK, namun Perppu sebagai undang-undang dalam arti materiil, sudah seharusnya dapat diuji konstitusionalitasnya oleh MK.

Jimly Ashiddiqie (2006: 91) memberikan penegasan, tidak ada alasan bagi MK, kecuali memeriksa, mengadili, dan memutus perkara pengujian konstitusionalitas Perppu, sebagai undang-undang dalam arti materiil. Apalagi jika Perppu dimaksud telah nyata-nyata menimbulkan kerugian konstitusional bagi warganegara.

Celah Otoritarianisme
Kewenangan mutlak Presiden dalam mengeluarkan sebuah Perppu, dapat memberikan peluang bagi Presiden untuk berlaku sewenang-wenang. Baik dalam upaya mempertahankan pemerintahannya, maupun untuk menindas lawan-lawan politiknya. Meskipun ada keharusan uji objektif Perppu di DPR, dalam term pemerintahan otoritarian, Presiden dapat saja menyimpangi ketentuan tersebut, dan menghindari penolakan dari DPR.

Presiden dapat mengeluarkan Perppu untuk jangka waktu tertentu, untuk selanjutnya dicabut kembali oleh presiden atau ditolak oleh DPR.

Oleh karena itu, untuk menghindari otoriatiarianisme Perppu, sudah seharusnya undang-undang menerjemahkan secara lebih detail kehendak dari Pasal 22 UUD 1945. Khususnya mengenai unsur-unsur dan indikator kegentingan yang memaksa, agar tidak diselewengkan secara sewenang-wenang oleh Presiden. Selain itu, MK juga harus mulai mentradisikan pengujian Perppu terhadap UUD.

Perihal ini penting, khususnya bila DPR didominasi oleh partai pendukung pemerintah. Berbahaya jikalau mekanisme uji objektif Perppu di DPR menjadi sekedar prosedur formal yuridis belaka. Karena itu, MK diharapkan menjadi benteng terakhir keadilan, untuk menghindarkan negara dari otoritarianisme Perpu.

 
Wahyudi Djafar
Peneliti Hukum dan Konstitusi, bekerja pada Konsorsium Reformasi Hukum Nasional (KRHN)